Guyane : rapport sénatorial sur la forêt guyanaise/ 30 propositions pour mettre fin à une gestion jalouse et stérile

05/04/2017 at 12 h 25 min

Long texte de ce rapport utile à l’information

Domaines public et privé de l’État outre-mer : 30 propositions pour mettre fin à une gestion jalouse et stérile

B. REFONDRE LE SYSTÈME FORESTIER OUTRE-MER

La définition d’un nouveau partage entre l’État et les collectivités sur les forêts ultramarines doit comprendre la libération de terrains du domaine forestier permanent et l’accroissement des ressources que les communes peuvent tirer de la forêt.

1. Libérer des terrains sur le domaine privé en Guyane
a) Accélérer les procédures de cessions onéreuses aux particuliers

Une amélioration très significative de la gestion administrative des cessions gratuites et onéreuses est souhaitable et possible. En particulier, l’amélioration des délais de réponse dans les procédures d’attribution foncière est essentielle. Un des obstacles principaux vient du fait que, tout le long de la chaîne de traitement, plusieurs avis successifs des services et des collectivités sont sollicités et qu’en l’absence de réponse de l’un des acteurs concernés, la procédure se fige. Dans l’attribution foncière, le silence vaut pour l’instant attente. L‘engorgement des dossiers favorise les installations sauvages et les squats, si bien que le coût de l’inaction pour l’État et pour les collectivités territoriales est beaucoup plus important que le coût de l’action.

Vos rapporteurs considèrent que ce mode de fonctionnement est archaïque. Faut-il le remplacer par une règle de refus tacite en cas de silence prolongé ou par une règle d’accord tacite ? La DRFIP de Guyane penche pour la première solution et a entrepris récemment de la mettre en place pour les cessions onéreuses à des particuliers : sans réponse de la commune au bout de six mois, la demande sera rejetée.

La DEAL et l’ONF penchent pour la seconde option, celle de l’accord tacite, ainsi que vos rapporteurs. Certes la règle que le silence vaut accord tranche avec l’esprit d’un régime de domanialité, mais elle serait ici censée s’appliquer au domaine privé qui n’est pas intrinsèquement lié à la poursuite de fins d’intérêt général, comme le montre l’existence même de nombreux dispositifs de cessions pour des bénéficiaires variés, y compris des particuliers poursuivant leur intérêt privé. En outre, elle est plus conforme à l’esprit du mouvement historique de simplification des procédures administratives qui tend à favoriser les décisions tacites dans le sens le plus favorable aux citoyens à l’origine de la demande.

Ainsi, la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens dispose que le silence gardé pendant deux mois par l’autorité administrative sur une demande vaut décision d’acceptation. Le délai peut être modifié selon les autorités administratives sollicitées. Par dérogation, le silence gardé par l’administration pendant deux mois vaut décision de rejet dans cinq cas :

– lorsque la demande ne tend pas à l’adoption d’une décision présentant le caractère d’une décision individuelle ;

– lorsque la demande ne s’inscrit pas dans une procédure prévue par un texte législatif ou réglementaire ou présente le caractère d’une réclamation ou d’un recours administratif ;

– si la demande présente un caractère financier sauf, en matière de sécurité sociale, dans les cas prévus par décret ;

– dans les cas, précisés par décret en Conseil d’État, où une acceptation implicite ne serait pas compatible avec le respect des engagements internationaux et européens de la France, la protection de la sécurité nationale, la protection des libertés et des principes à valeur constitutionnelle et la sauvegarde de l’ordre public ;

– dans les relations entre les autorités administratives et leurs agents.

Les demandes de cession de terrains du domaine ne paraissent pas correspondre à l’un de ces cinq cas si bien que devrait plutôt prévaloir la règle de l’accord tacite.

Il est vrai qu’il faut laisser le temps aux communes de rendre leur avis avant de considérer trop rapidement qu’il est réputé favorable. Les six mois envisagés par la DRFIP paraissent malgré tout assez longs, surtout si, au bout de six mois de silence, l’avis est réputé défavorable. Seule la règle de l’accord tacite est à même d’accélérer et de fluidifier systématiquement les procédures.

En revanche, une autre proposition d’amélioration de la procédure émise par la DRFIP en audition devant vos rapporteurs123(*) mérite d’être examinée : la création d’une commission d’attribution foncière (CAF) des particuliers, sur le modèle de celles qui existent pour les collectivités territoriales et pour l’agriculture. Elle assurerait la publicité et la centralisation des demandes pour permettre une mise en concurrence, comme le veut la réglementation qui n’est pas appliquée aujourd’hui. Le recours à une CAF permettrait aussi d’éviter le morcellement, l’éparpillement du traitement des dossiers et permettrait de disposer d’un panorama plus vaste. Si ces CAF voyaient le jour, vos rapporteurs recommanderaient d’y faire participer les différents niveaux de collectivités pour permettre de forger une doctrine commune entre l’État et les collectivités sur les cessions aux particuliers. On conviendrait en son sein d’un prix de cession, des finalités poursuivies et de la conformité au PLU. Cela éviterait les décisions au coup par coup, sans cohérence, et sans respect des documents de planification de l’aménagement, notamment des zones agricoles définies dans le SAR au niveau régional.

b) Préparer la réduction et la mutation du domaine forestier permanent

Au-delà du désengorgement des services confrontés à un afflux de demandes de cession onéreuse, il convient surtout de desserrer l’étau du foncier domanial qui enserre les collectivités guyanaises au service d’une stratégie de développement ambitieuse.

C’est pourquoi vos rapporteurs préconisent une refonte d’ampleur du système des forêts en Guyane. Le premier axe consiste à repousser vers l’intérieur des terres le domaine forestier permanent (DFP) pour libérer du foncier en élargissant la bande littorale qui n’est pas soumise au régime forestier et peut donc être entrer dans le commerce juridique beaucoup plus aisément à travers les différents régimes de concession et de cession qui existent. Pour maximiser les effets du recul du DFP, il faut lui donner plus d’ampleur au Nord-Ouest de la Guyane, qui est soumis à une intense pression démographique. C’était la préconisation de l’ancien directeur de l’ONF en Guyane, M. Nicolas Karr.124(*)

Vos rapporteurs souhaitent aller plus loin en transférant le foncier ainsi libéré à la future collectivité unique, qui en a fait la demande et qui se dote d’un nouveau SAR. Il reviendra à la collectivité unique de Guyane de rétrocéder les terrains aux communes, aux acteurs économiques et aux particuliers en fonction de leurs demandes et des orientations du SAR. Elle pourra transposer les procédures existantes dans les commissions d’attribution foncière et continuer d’y associer l’État dans un rôle de conseil.

Transférer le foncier à la collectivité unique lui permettrait d’être dotée dès sa création d’une réserve foncière et de disposer d’un levier d’action au service de l’exercice de ses compétences très amples et de la réalisation de la planification stratégique inscrite dans le SAR. Vos rapporteurs considèrent que les quelques centaines de milliers d’hectares qui pourraient être cédés restent d’un ordre de grandeur très raisonnable par rapport aux 8,5 millions de km2 de la Guyane. Cette réserve foncière d’amorçage pourrait servir de laboratoire pour démontrer la capacité de la collectivité unique à gérer efficacement le foncier. Cette gestion test en quelque sorte pourra être accompagnée d’une évaluation conjointe de l’État et de la collectivité unique, qui permettra à la collectivité de développer sa propre expertise et à l’État de piloter les libérations ultérieures de foncier. Sur les fonds européens dont la collectivité unique est gestionnaire, il pourrait être parallèlement envisagé de créer un opérateur foncier régional pour utiliser et mobiliser le foncier transféré.

En complément, vos rapporteurs proposent en matière forestière de rapprocher la Guyane des autres départements d’outre-mer qui bénéficient du régime des forêts départemento-domaniales. Tant que ne s’élève pas de revendication particulière dans les autres collectivités, il convient de préserver le régime départemento-domanial, notamment à La Réunion où sa disparition présenterait un coût financier et social pour le département. Il faut envisager, après transfert à la collectivité unique de terrains près du littoral, la transformation du DFP restant en forêt collectivo-domaniale avec nue-propriété à la collectivité unique et droit d’usage à l’État. De cette façon, hormis la zone du parc amazonien, la collectivité de Guyane exercerait des droits sur l’ensemble de la forêt guyanaise. L’ONF continuerait d’y assurer la gestion et pourrait développer une politique d’emplois aidés sur le modèle qui prévaut à La Réunion.

2. Renforcer les capacités de développement et d’aménagement des communes
a) Faciliter la constitution de forêts communales

Aucune forêt de collectivité n’est gérée par l’ONF en Guyane, qui est le seul département français à connaître une telle situation. Cet état de fait pose d’autant plus de questions que :

– d’une part, dans l’Hexagone, les deux tiers des forêts publiques environ sont des forêts communales ;

– d’autre part, l’exploitation du bois et des produits de la forêt, y compris indirectement pour alimenter des usines de biomasse, constitue une filière d’avenir pour la Guyane.

Il n’existe pourtant aucun obstacle juridique. Le code forestier permettant la création de forêts communales sous régime forestier sur demande de la commune et après arrêté préfectoral. En outre, cela irait dans le sens des dispositions du CG3P et du code forestier spécifiques à la Guyane qui permettent la cession gratuite de forêts qui continuent de relever du régime forestier. Rien n’empêche donc formellement de créer sur le domaine forestier permanent des forêts communales.

Pourtant, aucun projet ne s’est concrétisé d’après M. Nicolas Karr, ancien directeur de l’ONF en Guyane.125(*) Des discussions avec les communes de Régina et de Saint-Laurent-du-Maroni ont eu lieu sans aboutir. Les initiatives autour de Saül et Maripasoula peinent aussi à émerger. Le point d’achoppement fut notamment la participation financière des communes à la gestion de la forêt. En effet, dans le droit commun, la répartition des responsabilités est telle que :

– la commune propriétaire d’une forêt fixe les orientations stratégiques de la gestion, décide du programme des coupes de bois et de leurs modes de vente, décide du programme des travaux dont elle assure aussi la maîtrise d’ouvrage, accorde les concessions et encaisse les produits de sa forêt ;

– l’ONF assure la surveillance, élabore et applique les documents d’aménagement forestier, prépare les ventes, fixe les conditions techniques d’occupation et d’exploitation, propose le programme annuel des travaux en cohérence avec l’aménagement et émet les factures des ventes de bois. En contrepartie, l’ONF reçoit un versement compensateur de l’État et des frais de garde de la part de la commune.

C’est cette compensation financière à hauteur de deux euros l’hectare que ne peuvent assumer les communes, en particulier en Guyane, car elles sont victimes d’un effet de ciseau entre des ressources propres très faibles et des charges très lourdes dues à l’immensité de leur territoire et aux besoins d’équipement de la population. L’application du dispositif national de frais de garde n’est pas adaptée à l’outre-mer, et encore moins à la Guyane, alors que c’est précisément le territoire qui pourrait tirer le plus de parti d’une exploitation plus intense de sa forêt.

Vos rapporteurs proposent donc une exonération des frais de garde normalement dus à l’ONF pour l’outre-mer, au moins à titre temporaire pour enclencher la dynamique de création de forêts communales, le temps que les ressources tirées des ventes de bois et des concessions profitent aux communes. Ce ne serait que le juste pendant de l’exonération temporaire dont bénéficie l’ONF jusqu’en 2018. En effet, aux termes de l’article 1395 H du code général des impôts, dans les cinq départements d’outre-mer, les forêts d’État sont exonérées de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFNB) perçue au profit des communes et de leurs EPCI à concurrence de 80 % pour les années 2009 à 2015 et respectivement à concurrence de 70 %, 60 % et 50 % pour les impositions établies au titre de 2016, 2017 et 2018.

b) Assurer la fiscalisation effective des forêts d’État exploitées outre-mer

L’existence d’une exonération temporaire prouve a contrario que l’État doit s’acquitter de la TFNB auprès des communes au titre des forêts de son domaine privé. Toutefois, l’administration conteste le principe même de cette fiscalisation pour le cas particulier de la Guyane.

Or, l’analyse des services de l’État, tant au niveau central qu’au niveau déconcentré126(*) est extrêmement contestable. Certes l’article 1394 du CGI prévoit une exonération totale de la TFNB pour les propriétés de l’État, lorsqu’elles sont affectées à un service public ou d’utilité générale et non productives de revenus. L’administration fiscale invoque alors l’improductivité générale de la forêt guyanaise pour lui étendre l’exonération.

Cette position ne paraît pas défendable pour des raisons matérielles et juridiques. D’abord, il est erroné de considérer la forêt guyanaisecomme improductive de revenus puisqu’elle fait l’objet d’une exploitation et de concessions. La comparaison avec les landes bretonnes, utilisée en audition par M. Bruno Rousselet, chef du service de la gestion fiscale,127(*) n’est pas non plus juridiquement solide puisque les landes et les forêts appartiennent à des catégories différentes de propriétés non bâties au sens de l’article 18 de l’instruction ministérielle du 31 décembre 1908 et ne sont donc pas soumises au même régime de détermination de la valeur locative cadastrale.

Toutefois, le fait matériel de l’exploitation et de la concession ne serait pas suffisant pour lever l’exonération prévue à l’article 1394 du CGI. En effet, d’après la jurisprudence administrative, la condition de non production de revenus doit être appréciée au regard du propriétaire des biens et non de son gestionnaire ou emphytéote.128(*) Autrement dit, si le produit des ventes de bois et des concessions est affecté au budget de l’ONF et non de l’État, alors les forêts seraient considérées comme improductives pour l’État, donc comme bénéficiaires de l’exonération.129(*) En revanche, dès que la plus petite redevance est versée à l’État, l’exonération n’a plus cours mais dans ce cas ce n’est pas l’État qui est redevable mais le titulaire de bien réels ou le gestionnaire : pour les cas des forêts sous régime forestier, c’est alors l’ONF qui est redevable aux termes de l’article 1400 du CGI.

Pour autant, cette voie d’exonération ouverte par la jurisprudence administrative est expressément fermée par le législateur qui en loi de finances rectificative pour 2008 a complété les articles 1394 et 1400 du CGI pour exclure expressément du bénéfice de l’exonération les bois et les terrains visés à l’article L. 221-2 du code forestier, qui lui-même renvoie aux bois et forêts appartenant à l’État et gérées par l’ONF. Le double critère d’affectation au service public et d’improductivité est donc inopérant en l’espèce. Sans doute une correction rédactionnelle pourrait être apportée aux articles 1394 et 1400 du CGI, qui évoquent « forêts et terrains » pour la rendre parfaitement symétrique avec la formulation de l’article L. 221-2 du code forestier, qui mentionnent « bois et forêts » depuis sa recodification par l’ordonnance n° 2012-92 du 26 janvier 2012. Cela n’enlève rien au fait que le code général des impôts assujettit clairement les forêts appartenant à l’État soumises au régime forestier à la taxe foncière, l’ONF étant désigné expressément comme redevable.

Reste à réaliser l’évaluation cadastrale des forêts soumises à la TFNB. Il faut préciser que cette évaluation à but fiscal qui vise à déterminer la valeur locative cadastrale servant de base d’imposition n’a aucun rapport avec l’évaluation domaniale, qui vise l’établissement d’un prix d’achat ou de vente en fonction de l’état du marché immobilier. L’établissement de la valeur locative cadastrale des bois fait l’objet de dispositions spéciales inscrites dans l’article 26 de l’instruction ministérielle du 31 décembre 1908 précitée. On doit procéder schématiquement de cette manière dans chaque commune :

– calcul du rendement-matière, pour chaque nature de bois en distinguant plusieurs catégories (bois d’oeuvre, bois d’industrie, bois de feu), qui équivaut à la quantité de bois normalement produite par hectare et par an ;

– calcul du produit brut moyen annuel par nature de bois, en multipliant le rendement-matière par un prix moyen unitaire. Ce revenu brut ne prend en compte que les seules coupes de bois, à l’exclusion des autres produits (résines, fruits, etc.) qui sont soumis à l’impôt sur le revenu au titre du bénéfice agricole ;

– calcul du produit net réel en retranchant du produit brut moyen les frais d’entretien, de gestion, de garde, d’assurance et de repeuplement. Pour chaque type de forêts est fixée une fourchette de pourcentage de frais applicable au produit brut. Par exemple, pour les futaies résineuses, les frais déductibles doivent représenter au minimum 35 % et au maximum 60 %130(*) du produit brut ;

– calcul de la valeur locative cadastrale en opérant sur le produit net une déduction de 10 % représentative des éléments étrangers à la rente du sol.

Il est certain que l’instruction de 1908 n’avait pas complètement prévu le cas d’une forêt d’essences aussi variées que celle de la Guyane. En outre, ce n’est pas tout le domaine forestier qui est soumis à une exploitation forestière mais seulement une fraction, le front d’exploitation se déplaçant d’année en année. Néanmoins, les comptes de l’ONF sont suffisamment détaillés pour permettre de calculer les rendements et les frais déductibles. L’évaluation de la valeur locative cadastrale paraît donc constituer une tâche complexe mais certainement pas impossible.

La dernière ligne de défense de l’administration fiscale est d’invoquer les coûts extrêmement élevés de l’évaluation cadastrale pour un produit qui serait nul.131(*) Certes, on peut comprendre la motivation de l’article 333 J de l’annexe 2 du CGI, selon lequel en matière d’évaluation de la valeur locative des propriétés non bâties assujetties à l’impôt foncier « dans le département de la Guyane, les travaux d’évaluation ne sont pas effectués pour les propriétés domaniales qui ne sont ni concédées, ni exploitées. » En effet, les parties non exploitées et non concédées du domaine forestier ne produisant par définition aucun rendement, la valeur cadastrale serait nulle sans qu’il soit besoin de l’établir commune par commune, type de bois par type de bois, parcelle par parcelle. Cependant, l’administration fiscale ne peut s’appuyer sur cette disposition pour justifier de ne pas réaliser l’évaluation cadastrale des parcelles concédées ou exploitées. C’est même tout l’inverse, puisque l’article 333 J précité impose a contrario précisément ce travail d’évaluation cadastrale de toutes les parcelles de forêts concédées ou exploitées en Guyane.

Vos rapporteurs ne demandent donc que la simple et stricte application du droit existant, dont la complexité n’est pas telle qu’elle ne puisse être assimilée par les services fiscaux : en Guyane, l’ONF est redevable pour l’État de la TFNB sur les parties du domaine forestier qu’il exploite ; la détermination de la valeur locative cadastrale des parcelles exploitées doit être menée à bien pour calculer le montant dû aux communes.

Sans doute, la première phase d’évaluation cadastrale nécessitera-t-elle un effort pour établir des modalités de calcul adaptées aux spécificités de la forêt guyanaise, mais pour les années suivantes, il suffira de reprendre cette base. L’exonération temporaire prévue à l’article 1395 H du CGI précitée perdure jusqu’en 2018. Ce délai peut être mis à profit pour réaliser l’évaluation cadastrale et pour préparer l’ONF à assumer la charge financière supplémentaire qui en résultera.

Enfin, vos rapporteurs souhaitent soulever un point connexe. Les baux emphytéotiques sont créateurs de droits réels, si bien que le locataire est redevable de la TFNB sur les terrains baillés et non l’État propriétaire. En revanche, les concessions agricoles ne constituent pas des droits réels, mais peuvent produire des revenus pour l’État, dès lors qu’elles donnent lieu à versement d’une redevance. Si l’on suit la jurisprudence administrative, dans le cas des concessions, c’est l’État propriétaire qui devrait être imposé à la TFNB sur les terrains concédés. Par ricochet, la chambre d’agriculture verrait ces ressources s’accroître en même temps que celles des communes puisqu’elle reçoit le produit d’une contribution additionnelle à la taxe foncière.

c) Apaiser les tensions avec les parcs nationaux

Les parcs nationaux sont désormais implantés dans les outre-mer depuis plusieurs années, sans qu’ils soient toujours parvenus à tisser des liens de confiance avec l’ONF, les communes et la population. Les conflits tendent à s’envenimer, au préjudice de chacun. C’est pourquoi il faut prendre le chemin de l’apaisement en respectant toutes les parties prenantes qui défendent leurs intérêts légitimes.

Les relations entre l’ONF et les parcs nationaux, qui partagent une tutelle commune, doivent devenir plus harmonieuses. Cela passe par un schéma équilibré de partage géographique et fonctionnel des responsabilités entre les deux opérateurs. Les superpositions et les chevauchements doivent être limités le plus possible. Il faut viser au contraire la complémentarité entre les établissements, l’exploitation optimale des compétences disponibles de part et d’autre, la mutualisation des moyens et un mode de gouvernance commun, susceptible de désamorcer les conflits. La voie du conventionnement entre les parcs et l’ONF paraît la solution la plus souple et la plus efficace, dès lors que la tutelle la fait respecter.

La politique des parcs nationaux répond encore trop à une logique verticale imposée par un État toujours suspicieux de la capacité des collectivités territoriales à servir l’intérêt général. Entre les communes et les parcs nationaux, des tensions sont apparues au moment de signer les chartes de parcs qui régissent la zone de libre-adhésion. Les collectivités ont besoin d’être rassurées sur les intentions à long terme des parcs nationaux, qui ne doivent pas être instrumentalisés par l’État comme un moyen de garder la mainmise sur le foncier ultramarin par un nouveau biais. Elles craignent d’être soumises à toujours plus de restrictions dans leur politique d’aménagement et de développement au-delà même de la zone coeur qui leur échappe déjà.

De même, les habitants considèrent que certaines de leurs activités traditionnelles, comme la chasse au tangue à La Réunion, sont menacées par les parcs nationaux qui doivent éviter d’adopter une position maximaliste d’interdiction totale sans concertation avec la population. La garantie du maintien d’activités traditionnelles dans les zones gérées par les parcs nationaux est une condition nécessaire de l’appropriation de la politique de conservation de la biodiversité par la population.

Contre la tentation de la mise sous cloche, au nom d’un intérêt patrimonial national, il convient de préserver les capacités d’action des communes dont le territoire est compris dans les parcs nationaux. De ce point de vue, le développement de nouvelles mines en Guyane et de nouvelles carrières à La Réunion ne doit pas être freiné, dès lors qu’ils ne compromettent pas la vocation même des parcs.