Clap de fin sur Quito: les mots d’ordre à suivre durant vingt ans

30/10/2016 at 18 h 41 min

Le papier de Gilles LUNEAU pour Global Magazine:
Habitat III s’est achevé par l’adoption du texte final qui s’inscrit dans les grandes lignes tracées par les maires et responsables de pouvoir territoriaux lors de l’ouverture du sommet : gouvernance multi-acteurs, parité, migrants, lien à l’espace rural, coopération et solidarité internationale, révision du financement des pouvoirs locaux, sur fond d’urgence à agir ,pour avoir des établissements humains capables de faire face aux défis démographiques et à leur vulnérabilité climatique.

Séance plénière de clôture du sommet Habitat III, ce jeudi après-midi à la Casa de la cultura ecuatoriana. L’agora a retrouvé l’affluence de dimanche lors de l’assemblée des maires, augmentée des négociateurs nationaux et de ministres du logement. On y pénètre après un contrôle serré mais bon enfant qui traduit la volonté locale d’être au service de l’évènement. Décor sobre, gris foncé, ocre et « bleu ONU », une longue table où peuvent prendre place une dizaine de personnalités, un pupitre isolé pour l’orateur du moment et deux écrans géants où s’incruste la traduction en langage des signes; casques avec traduction simultanée en plusieurs langues. Les délégations de chaque pays occupent une bonne moitié des rangs à partir de la tribune. Le reste de l’amphithéâtre étant occupé par les participants (ong, entreprises, institutions…) et les journalistes. L’heure est à la restitution studieuse du labeur de quatre jours de commissions sur un texte travaillé pendant deux ans de réunions régionales en assemblées continentales et internationales. Négociations où élus locaux, universitaires, professionnels, institutions et société civile ont été associés. Le texte est adopté à l’unanimité, la salle entière se levant pour applaudir son travail, son chemin, ses efforts de convergence.
Le sérieux des restitutions, la sobriété des discours portent la marque des 2000 gouvernants locaux et intermédiaires participants à Habitat III, la marque des gens de terrain. Jamais aucun sommet de l’ONU n’avait rassemblé autant d’élu-e-s territoriaux. L’ampleur des problèmes qui se posent à la ville et que pose plus largement l’établissement humain, explique leur mobilisation – ils savent ne plus pouvoir gouverner seuls- et leur gravité éclaire l’urgence à agir.

Mots-clefs
Les grands axes du consensus et des questions mises sur la table à Quito peuvent se décliner avec 20 mots-clefs.
Complexité. Elle est évidente et s’écrit en exode vers les mégalopoles, en démographie, en habitat informel, en chômage, en réseaux physiques (eau, assainissement, transports), en sécurité alimentaire, en sobriété énergétique, en santé, en éducation, en développement économique, en accès aux financements internationaux… le tout sous les assauts du changement climatique et de la perte de biodiversité. La complexité, c’est aussi prendre en considération les villes à venir quand on pronostique que dans quinze ans le nombre de villes sur Terre aura doublé.
Multilatéral. On l’a lu, vu, entendu dans les ateliers, dans les négociations, en séance plénière, la démarche multi-acteurs et multisectorielle s’impose partout comme une évidence pour penser la complexité. Elu-e-s, entreprises, scientifiques, société civile et institutions nationales doivent travailler ensemble, de la réflexion sur les problèmes à la mise en oeuvre des solutions. On passe de la compétition – qui jusqu’ici a prévalu à la croissance des villes et de l’économie – à la collaboration entre acteurs. Ce changement de paradigme n’efface pas les rapports de force, mais ils les ordonnent dans la complexité des urgences à gérer et des limites objectives des milieux naturels.
Médiation sociale. Le multilatéral implique d’inventer des processus de participation et de médiation sociale. C’est le seul moyen d’abaisser la violence des réactions face aux ruptures – économiques, techniques, sociales, anthropologiques – que le monde doit provoquer maintenant pour préserver une vie humaine décente à l’horizon 2100. Il y a un consensus mondial sur le fait que les citoyen-ne-s ont leur mot à dire et, comme l’urbaniste Philippe Madec le rappelait dans un débat, en référence à la philosophe Hannah Arendt, « ce qui fait autorité c’est le projet partagé ».
Parité. La pression est mise sur tous les continents (ce qui n’efface pas le silence des cultures et des régimes machistes) pour l’égalité d’accès des femmes aux postes de décision et la parité dans les organisations. C’est la preuve de la puissance de la coordination internationale des mouvements de femmes associée à la négociation Habitat III.
Inclusion. La ville inclusive ne laisse personne à la porte des services et protections qu’elle offre. L’inclusion est la clef de la paix sociale et de la démocratie multilatérale.
Migrants. Quelques soient les causes (climat, économie, catastrophes naturelles, conflits armés) leur situation est à prendre en compte. La dimension communale de la migration s’installe dans la vision politique. Demeure une ligne de partage entre traitement d’urgence et accueil durable, inclusif. Le présient Correa rappellera dans son allocution de clôture du sommet que l’Equateur est en tête des pays latino-américains quant à l’intégration de milliers de réfugiés, avec les Colombiens ayant fui des décennies de guerre civile.
Indigènes. Ce sont les grands absents politiques d’Habitat III. On ne peut aujourd’hui croire qu’ils n’étaient pas au courant du sommet, ils ont fait valoir leurs droits dans les grands rendez-vous internationaux précédents. Alors, boycott d’Habitat III en raison du dossier « Yasuni », qui oppose les communautés indigènes d’Amazonie équatorienne au gouvernement national en ce qu’il a donné le feu vert à l’exploitation pétrolière dans ce qui est classé par l’UNESCO comme une réserve mondiale de la biodiversité ? Ou pression politique – notamment de la France, comme lors de la COP 21 – pour minorer la visibilité des peuples indigènes, tant la métropole redoute toute interrogation paisible et stratégique de la république centralisée par les peuples de ses territoires – DOM, TOM – ultramarins. Ou les deux. Comme peuvent le laisser penser d’une part « la marche des femmes leader des peuples indigènes », lundi 17 octobre, pour « sauver leurs territoires et la biodiversité » menacés par l’exploitation pétrolière de Yasuni, contenue par la police non loin du Sommet ; d’autre part l’attachement de Paris à faire règner les règles et normes métropolitaines dans le monde ultramarin français.
Espace. Le mot fait son apparition dans le texte final, dans la dimension multilatérale. Il symbolise le premier pas d’une pensée de la ville qui découvre sa fragilité, sa dépendance spatiale. L’espace fait son entrée dans l’articulation secteurs-acteurs-espace.
Résilience. Voilà un mot valise qui fait florès à longueur de déclarations. En physique, la résilience désigne la capacité d’un matériau à retrouver sa forme initiale après une déformation. En sociologie et en psychologie, la résilience est la capacité de reconstruction d’un individu (ou d’un groupe) après un traumatisme. En écologie, la résilience est la capacité d’un écosystème à retrouver ses fonctions après des perturbations importantes, qu’elles soient naturelles (incendie, inondation, éruption volcanique, cyclone…) ou liées aux activités humaines (chasse, déforestation, pratiques agricoles, pesticides…). En politique publique de la ville et de l’environnement, la résilience est entendue comme une aptitude des systèmes naturels ou humains à s’adapter. La nuance est de taille ! On a glissé en quelques années de la protection de la nature à l’adaptation aux dommages irréversibles que nous lui faisons. On mesure avec la résilience notre capacité – humaine, organisationnelle – à faire face aux ruptures, à vivre avec l’irrémédiable voire à le prévoir. Le tout à grand renfort de technologie et donc d’activités lucratives pour les entreprises qui innoveront en ce domaine. La résilience ainsi pensée à la fois nous rapproche d’un lien historique d’humilité par rapport à la nature (on s’y adapte) mais continue aussi de nous en éloigner par la permanence de l’idéologie technique (la même qui nous a conduit à altérer définitivement l’écosystème terrestre). La résilience est alors le business, version croissance verte. L’utilisation du terme résilience mérite donc d’en faire préciser le sens à chaque utilisation.
L’adaptation. Tant que le Nord, s’est occupé du climat, il n’a été question que d’atténuation. L’urgence commande en effet de réduire drastiquement nos émissions de gaz à effet de serre. Et il faut continuer. Mais vu l’ampleur des dégats en route et à venir au Sud, l’adaptation doit entrer dans les visions stratégiques. L’atténuation fait les beaux jours des entreprises multinationales les plus promptes à prendre ce virage « vert » où la transition énergétique, à consommation et confort égal, s’appuie sur la puissance technologique du Nord, de la Chine et de l’Inde. L’adaptation qui fait appelle à l’intelligence individuelle et collective ouvre moins de possibilités d’innovations techniques universelles brevetées et à vendre partout… Nous trouvons là deux approches différentes : la ville intelligente (smart city) high tech, donc tombant des ingénieurs comme la religion sur le bas peuple, et la ville des intelligences qu’elle rassemble, basée sur la vision élaborée, testée et corrigée par les citoyen-ne- s mobilisés. Enfin, il faut rappeler que l’adaptation a ses limites objectives, physiques : jusqu’à combien de degrés d’élévation de température nos sociétés peuvent-elles résister ? De leur côté, les insulaires sont le plus souvent acculés entre mer et volcans ou entre fuir ou être engloutis, et je laisse de côté l’aggravation des phénomènes cycloniques … Qui ose encore leur parler de résilience ?
Vulnérabilité. Elle touche tout le monde, villes et campagnes, le Nord comme le Sud, mais avec de profondes inégalités, liées à la fois à la « machine climatique », à la géographie et aux conditions de développement humain (économique, sociale, culturel, politique).
Droit à la ville. Voilà une autre expression valise, certains y voit l’égalité d’accès – sociale, sanitaire, professionnelle, culturelle – à la qualité de vie urbaine ; d’autres, notamment en Amérique du Sud, un cadre politique de développement urbain ; certaines ONG s’en emparent comme outil de lobbying et des experts-prophètes en font une expression de la croissance exponentielle de la ville. Il appartient donc de définir ce « droit à la ville » dans les rapports de forces locaux, sans omettre sa mise en perspective avec les territoires urbains et ruraux.
Rural. Son apparition dans les débats découle de la prise de conscience des multiples dépendances de la ville, notamment sa sécurité alimentaire, ses besoins fonciers en concurrence avec l’agriculture péri-urbaine et la protection des ressources en eau. Le rural, c’est aussi l’enjeu de développement des petites et moyennes villes, des gros bourgs, des villages, bref des établissements humains qui ne se rêvent pas en mégalopoles. Par contre, ces foyers de civilisation rurale craignent – et voient déjà – l’aspiration de leurs ressources (institutionnelles, foncières, fiscales, financières, réseaux du service public, etc…) par la croissance annoncée – voire planifiée comme exponentielle- des métropoles régionales les plus proches. Faut-il continuer à vider les campagnes de leur population active et accepter, à terme, que la ville commande à tout le territoire ? Faut-il décider de la fin des campagnes ? Ou faut-il réfléchir à une politique de fixation des populations dans les territoires ruraux, ce qui suppose offrir un avenir aux jeunes ? La place du rural a été imposée dans la négociation par beaucoup de pays africains et sud-américains pour qui il est évident que vider les campagnes aggrave les problèmes et accroit la misère partout. On peut certes gloser sur 54% de population vivant en ville aujourd’hui (encore faudrait-il s’accorder sur les critères de qualification de l’urbain) ou sur 70% de la population vivant en ville en 2050, mais quid des 46% restant aujourd’hui et des 30% de demain ? A moins de faire le pari politicien, cynique, d’abandonner à la révolte populiste une sous-société évincée non pas du droit à la ville, mais du droit à l’égalité dans la liberté des choix de vie. Car, dans ce cas, le « droit à la ville » se réduit à la dictature urbaine sur l’ensemble des territoires, hormis ce qui deviendrait des Zones d’abandon démocratique, voire de relégation. Les ZAD changeraient de nature !
Coopération internationale. Habitat III est un lieu d’échanges d’expériences de ville à ville, de métropole à métropole, de région à région, donc de pair à pair, mais aussi d’entreprise à municipalité, d’institution scientifique à ville, etc. La coopération internationale aide à comprendre et gouverner la complexité. Elle est aussi un outil de solidarité entre les expériences les plus avancées et les établissements humains enclenchant une politique de résilience.
Planification. Elle est l’outil de toute politique visionnaire. Dans le cas du bouleversement géoclimatique, social et culturel que tous les établissements humains sont en train d’affronter, la planification est indispensable. Encore faut-il une vision, un niveau d’élaboration, une volonté politique et son corollaire : des financements.
Convergence. Elle est dans toutes les têtes mais loin d’être encore dans les pratiques. Aborder correctement la complexité décrite précédemment conduit à faire converger l’agenda de l’accord de Paris sur le climat, celui des objectifs du développement durable de l’ONU (ODD), ceux de la Convention sur la biodiversité et de la Convention de lutte contre la désertification.
Gouvernance. Le même mot englobe la gestion politique des villes et métropoles, celle des territoires, les conduites de changements, l’articulation entre « l’horizontal » territorial et partenarial (y compris international) et le « vertical » national.
Dans l’approche holistique des établissements humains, comme abordée depuis le début de cet article, la gouvernance revisite l’exercice classique du pouvoir – délégation à un élu-sauveur, prise de décision par un cercle d’élites autoproclamées ou par les experts techniques. Dans le multilatéral, pas un seul acteur, pas un seul secteur ne peut s’imposer par rapport aux autres. La dynamique des réseaux forge de nouvelles formes de collecte et partage d’information, d’expertise et de contre-pouvoir. Aujourd’hui, la gouvernance des villes conjugue les différents niveaux d’acteurs, les espaces et les temps différents et les changements d’échelles opérant simultanément. C’est aussi un des garde-fous pour ne laisser personne derrière. Les collectivités territoriales ont, dans beaucoup de parties du monde, accumulé de l’expérience du multilatéral, de la coopération internationale et des changements d’échelles. Elles ont acquis une maturité qui semble culminer à Habitat III et au sommet de Bogota qui l’a immédiatement précédée. Cette maturité devrait permettre aux gouvernements locaux de passer à l’étape suivante. Celle qui synthétise des dynamiques entre le local et le métropolitain, qui concoit des régulations pour les partenariats publics privés, qui réécrit les relations avec le niveau national. Comme la liberté d’accéder à des fonds internationaux (de développement, d’adaptation au réchauffement climatique…) sans passer par le niveau étatique.
Les Etats ont peur du pouvoir grandissant (politique, financier) des grandes métropoles. Les multinationales aussi préfèrent l’Etat. Il leur est plus aisé de rallier à leur intérêt un seul lieu de pouvoir à l’étendue la plus large: on peut y sussurer des normes, promettre des emplois, des points de croissance, faire miroiter des solutions miracles, voire tout simplement corrompre. A contrario, il ne faudrait pas que les dirigeants des mégalopoles deviennent mégalos. Il va falloir, là aussi, passer de la compétition à la collaboration. C’est une affaire de terrains, de responsabilités partagées, de planification, de juste milieu entre le « bottom up » et le « top down ». De nouveaux rapports de force à apprivoiser. Sur le terrain de la gouvernance des pouvoirs locaux, il y a autant à apprendre du Sud que du Nord.
Management. La gouvernance territoriale est de plus en plus inséparable du management organisationnel et humain. Quelles dynamiques mettre en oeuvre, par exemples, pour les maires d’une métropole (qui doivent renoncer à une partie de leurs prérogatives au bénéfice d’une stratégie commune à une échelle supérieure) de plusieurs millions d’habitants ou pour conduire des approches sectorielles (transports, santé…) dans la coopération transversale. L’approche « coordination » ne suffit pas à une vision stratégique, il faut savoir intégrer. Le management du multiacteurs, multilatéral, multifinancé en est à ses débuts.
Finances. Pas de politique sans moyens financiers pour l’accomplir. C’est le noeud gordien de la reconnaissance du pouvoir des gouvernements locaux. Quelle autonomie ont-ils pour se financer ? Le débat avec le national et l’international est lancé. Pourquoi ne pas imaginer des banques régionales – ou internationales de développement régional – dédiées à la transition énergétique et écologique ? Certes, les Etats y voient le danger d’être court circuité par « leur base », de perdre un puissant levier de contrôle politique de leurs territoires. Mais combien de fois a-t-on vu des Etats court-circuiter de l’argent international ? Combien de flux financiers internationaux font un détour au Sud pour mieux être rapatriés au Nord via entreprises privées et ONG ? La transparence inhérente à la gouvernance multiacteurs est une antidote à la mauvaise utilisation des fonds. Dans les ateliers d’Habitat III, les banques multilatérales existantes s’interrogeaient sur leurs possibilités de financer l’action locale. Et les Etats ont encore pour longtemps la laisse régionale de la redistribution de l’impôt.
ONU. On conviendra qu’une telle montée en puissance des gouvernements locaux reconfigure les gouvernements nationaux. Logiquement, à terme, ce mouvement amènera à reconsidérer le système onusien. Fondé uniquement sur les rapports entre Etats, l’ONU est empreinte de la même pensée en silo – du sommet à la base – que les Etats. Le peu de collaboration horizontale entre les nombreuses agences onusiennes, leur mode de financement, en témoigne. Or, nous sommes en face d’une internationalisation multilatérale principalement mue par les nombreux mouvements de la société civile à laquelle s’adapte le libéralisme économique. Cette forme inédite d’action politique – porteuse d’une conscience d’un monde fini et non pas d’un puzzle d’Etats aux frontières sanctuarisées – renvoie la diplomatie aux fondamentaux – industriels et politiques – du siècle passé pour ne pas dire aux poubelles de l’Histoire. Il n’y a que les politiques étatiques et la diplomatie de papa, pour ne pas s’en apercevoir, sinon pour le moins en prendre acte. Et les non-résolutions des crises guerrières moyennes-orientales sont aussi une preuve de l’impuissance de la société mondiale des Etats.
La mondialisation selon la société civile et la gestion concrète d’un certain nombre de villes conduit à un nouveau cosmopolitisme qui, outre de s’affranchir des frontières politiques, se libère des identités puisées dans la prétendue pureté des racines et la défense d’intérêts supérieurs et symboliques (consumérisme…) incarnés individuellement, pour tendre vers ce que Gilles Deleuze et Félix Guattari définissaient comme le processus rhizomique où la vision pyramidale du monde laisse place à une organisation où tout élément peut affecter ou influencer tout autre. Ou, selon une approche culturelle, parallèle, ce que Edouard Glissant définissait si joliment dans le Traité du tout monde comme la créolisation du monde, à savoir « que les cultures du monde mises en contact de manière foudroyante et absolument consciente aujourd’hui les unes avec les autres se changent en s’échangeant à travers des heurts irrémissibles, des guerres sans pitié mais aussi des avancées de conscience et d’espoir qui permettent de dire – sans qu’on soit utopiste, ou plutôt, en acceptant de l’être – que les humanités d’aujourd’hui abandonnent difficilement quelque chose à quoi elles s’obstinent depuis longtemps, à savoir que l’identité d’un être n’est valable et reconnaissable que si elle est exclusive de l’identité de tous les autres êtres possibles. ». Le rapport au monde glisse de l’ethnocentrisme individuel au recentrage anthropo-écosystémique.
Pour autant
Trève de projections utopiques à partir du bouillonnemnt de la petite marmite des conférences internationales, la montée en puissance des gouvernements locaux et régionaux est en train d’esquisser le brouillon de leur place à l’échelle de l’Organisation des nations unies. Nul ne sait encore de quoi accouchera le rapport de force local-national. Une chose est sûre, la politique reprend ses droits, sa légitimité à porter le destin commun. Et sa capacité à y soumettre les intérêts particuliers. Toutes choses égales par ailleurs, c’est plutôt une bonne nouvelle. Le prochain acte d’Habitat III sera l’adoption du texte final par l’assemblé générale des Nations unies. On n’imagine guère aujourd’hui comment les Etats pourraient s’y opposer. Sinon, ce serait le signal de l’aggiornamento de l’Organisation née du second fracas mondial des nations.